张道航：确立租金补贴为主住房发展方向

　　为了解决好中低收入人群的住房困难，“十二五”期间我国将建设3600万套保障性住房，其中除部分棚户区改造外，绝大部分是公共租赁房和廉租房。这意味着，未来我国可能形成以公共租赁房和廉租房为主的住房保障体系。

　　但是，我们应该看到，无论是公共租赁房还是廉租房，其性质如同房改前的福利分房，存在明显弊端：一是政府不仅要在短期内筹措大量建房资金，而且日后的房屋维护修缮还将加重其负担;二是由于缺少硬性约束的退出机制，可能导致这部分资源同福利分房时一样难以循环利用;三是低价出租的公共租赁房和廉租房将来很难收回成本，其可持续性也就不能不令人疑虑。

　　鉴于公共租赁房和廉租房的上述弊端，住房保障建设就不应以公共租赁房或廉租房为主，而应更多地推广租金补贴的保障方式，确立以租金补贴为主的住房保障发展方向，租金补贴比其它保障方式更具优势。

　　住房保障是指政府向那些买不起也租不起住房的困难人群提供的居所救济或救助，目的是为了促进社会公平正义和保障基本人权。因此，公平性和公正性应该是住房保障建设必须遵循的重要原则。

　　经济适用房之所以一直备受质疑，主要原因就是它不具有退出机制，也难以保证公平正义，许多不符合购买经济适用房条件的人买上了经济适用房，但却几乎没有人将买到手的经济适用房再退回去的。公共租赁房和廉租房在制度设计上倒是考虑了退出问题，但由于缺少硬性约束，实施过程中同样难以达到预想效果。有些城市在推行公共租赁房和廉租房过程中，别说是让那些在复审中不符合条件的租赁者退出，个别甚至连房屋租金和水电费都收不上来。

　　这些我们不愿意看到的现实或许已经预示着：如果大规模建设公共租赁房和廉租房，不仅会像经济适用房一样难以保证社会公平、会像房改前的福利分房一样难以解决百姓住房问题，而且还会让政府背上沉重的包袱。

　　然而，租金补贴却不同。与目前所实行的其它保障方式相比，租金补贴具有比较灵活的退出机制，一旦发现被补贴者不符合保障条件，即使不能追回已经发出的补贴，也可以立即终止补贴的发放。这同公共租赁房和廉租房相比，在退出机制方面显然要优越许多。

　　租金补贴不仅在退出机制上具有强制性和及时性的明显特征，实施过程中还具有灵活性和选择性的优势：一是在收入清晰的情况下，可以按照被救济对象的困难程度灵活掌握，有选择地给最贫困和最需要住房救济的人以更多补贴;二是可以灵活应对房屋租赁市场上租金价格的变动，当租金上扬时就多补一些，租金下跌时则可以少补一些;三是保障对象可以在住房地点、面积和质量的选择上有相当大的自主权，有利于保障对象在工作单位附近选择住房，从而缓解城市交通压力;四是政府在实施过程中可以对租金补贴的总成本进行控制，对补贴对象、补贴比例都可以灵活掌握，并根据政府的财力情况和市场状况及时调整;五是租金补贴是在已有的住房市场内部进行灵活和有选择的操作，不需要构建庞大的保障性住房建设体系，可以将这些资金都用于租金补贴，从而提高住房保障资金的使用效益。

　　租金补贴在国外越来越受青睐。

　　目前世界各国为了解决低收入人群的住房问题，大都建立了住房保障体系。然而，直至上世纪末，绝大多数国家的住房保障，都实行由政府向低收入人群直接提供廉价的公共住房的供应主义路线。随着这种供应主义路线的推行，保障性住房的退出也成了一个世界性难题。有些原来的低收入人群尽管收入已经提高，不该继续享用保障性住房但就是赖着不走，政府拿他们也没什么办法。

　　相比之下，德国住房保障的退出问题就相对好一些，这主要得益于德国所实行的以租金补贴为主的住房保障制度。在西方国家中德国是最早实行租金补贴的，而且“住房金”补贴制度至今仍是德国政府对低收入人群实施住房保障的主要方式。德国法律规定，公民凡家庭收入不足以租赁住房者，则有权享受住房补贴。这样可以保证每个家庭都能拥有足够的住房可支付能力，而且补贴的租金是由联邦政府和州政府各承担50%。与许多欧美国家相比，德国以租金补贴为主的住房保障制度不仅可以免受退出难题的困扰，又能提高福利享有的公平性、避免公共资源的浪费。

　　在德国之后，英国、荷兰、丹麦、瑞典、日本也都采取了租金补贴的住房保障办法。究其原因，除了是为了解决保障性住房的退出难题，也是出于赋予保障对象以更多选择权的考虑。租金补贴的广泛采用，标志着这些国家的住房政策，从以往由政府建造和提供廉价的公共住房为代表的供应主义路线，向帮助低收入人群提高住房消费能力的需求主义路线转变。#p#副标题#e#

　　但是，进入21世纪后，美国小布什政府为了防止当时的网络泡沫可能带来经济衰退，通过发放零首付的次级贷款鼓励人们买房子，以此刺激经济增长，最终却酿成了金融危机的悲剧。小布什政府不切实际地拔高低收入人群购房能力的做法，让人们看到，住房保障的需求主义路线决不可以走过了头。让那些根本就不具备购房能力的低收入人群都去贷款买房，不仅会酿成金融灾难，也会给当事人带来直接的苦果。许多通过次贷购得住房的美国家庭，在金融危机中最终又失去了住房，就充分说明了这一点。然而，小布什政府住房政策的失败，并不会改变帮助低收入人群提高住房消费能力的需求主义路线的继续推行。相反，它让许多国家在有了新的认识后，更加笃信需求主义路线下的租金补贴方式，扩大租金补贴覆盖范围的措施。

　　尽管上世纪末住房制度改革后，我国许多城市实行了租金补贴的住房保障方式，但由于我们对它的认识不足，甚至将其与廉租房混为一谈(许多文件中所说的“廉租房”，其中是包含了租金补贴的，但实际上租金补贴作为一种货币配租的保障方式，与实物配租的廉租房有明显区别，是一种独立的住房保障方式)，因此发展十分缓慢。为了实现住房保障的公正性和可持续性，不仅需要对各种住房保障方式有一个全面的考量，从而确立起以租金补贴为主的住房保障发展方向，同时还必须从以下几个方面采取相应措施。

　　一是扩大市场上可供租赁的房源。实施租金补贴，前提是必须有可供租赁的房源?只有当出租房的市场供给达到一定规模，租金补贴才可能成为住房保障的主要方式。增加市场上出租房的供给，除了通过政策鼓励企业或民间组织投资外，更多的要靠个人投资。针对当前个人投资出租房税费收缴难度大的现实，不如干脆下令免除住房出租税费，并尽快在全国推行房产税，将住房出租税费并入房产税之中，给人们一个稳定的政策预期，以推动个人对出租房的投资。而且房产税的出台，还可以倒逼那些空置房的持有者，为了降低房屋持有成本而出租获利，从而也增加了房屋租赁市场上的供给。

　　二是保证补贴资金的来源和及时发放。尽管租金补贴不像公共租赁房和廉租房那样，需要政府在短时间内筹集大量资金用于建房，但却必须有可持续的资金供给。除了可以将部分土地出让金用于租金补贴外，更主要的是必须通过各级政府的财政预算予以保证。鉴于房屋租赁市场普遍实行“上打租”，因此补贴的发放也应提前，但一次不应发放过多，以每次最多发放不超过一年的补贴金为限。租金补贴的发放标准也应当借鉴国外通行的做法，即补贴对象必须缴纳家庭全部收入的30%作为房屋租金，其它不足部分则由保障部门支付。这既可以保证保障对象的生活不受影响，同时也有利于社会公平。而且，当家庭收入的30%已超过全部租金时，将自动退出租金补贴。

　　三是要让保障对象租得放心、住得安心。租金补贴在国外能够推开并受到欢迎，其中一个重要原因是，这些国家大都对出租方给予了严格限制，法律明显倾斜于承租方。一旦租赁合约签订，无论市场发生多大变化，出租方都无权提价和逐客，即便售房也必须带着租客。这给了承租方极大的心理安全感，租客一租几十年的例子比比皆是。然而，目前我国却缺少这样的住房租赁环境。因此，应当借鉴国外经验出台相关立法，用法律手段给房屋出租方以应有的限制，从而让承租方能够租得放心、住得安心。

　　四是建立健全动态管理机制。实施住房保障必须建立专门机构，并配备足够的人员进行全过程的动态管理。香港是一个仅有600多万人口的城市，但从事保障性住房的监管人员却多达8000多人。在内地，有的城市尽管设立了住房保障机构，但是人员配备根本无法承担起应尽职能，有的甚至至今也未设立专门的住房保障机构。为了实施好以租金补贴为主的住房保障，不仅要设立专门机构，配备足够的管理人员，而且还必须将其职能延伸至街道和社区，依靠基层力量才能真正做到管理到位。所谓动态管理机制应当包括：对租金补贴申报者的申报情况进行严格核对、确定其能否享受补贴以及补贴标准的准入机制;对享受租金补贴的家庭进行定期审查和随机抽查的监管机制;当家庭收入超过补贴标准时的退出机制。