理清土地出让金的糊涂账 土地督察历年报告分析
发布时间：2014-04-03 来源：中华地产网 编辑：小墨
摘要：今年的《政府工作报告》指出：“今年要对土地出让金收支和耕地保护情况进行全面审计。”这将是备受关注的社保基金审计和政府性债务审计之后，又一次全国性专项审计，也是首次全国范围进行的土地出让金收支审计。消息一出，各界强烈关注，并被寄予理清地方卖地“糊涂账”的期望。
多年来，作为专司省级和计划单列市政府土地利用和管理的监督者，国家土地督察机构持续关注和指出地方在土地出让金方面存在的问题，并督促其整改。刚刚发布的第七号《国家土地督察公告》称，2013年发现有46个
城市存在违规少征、欠征或擅自减免土地出让收入等问题，涉及829个项目，欠缴土地出让收入492.03亿元……
“体外循环”的灰色地带
根据国土资源部公布的数字，2013年我国卖地收入达到创纪录的4.1万亿元。土地出让，一方面成为地方政府筹集财政资金的一个重要方式，另一方面也成为地方政府招商引资、发展经济的重要条件，壮大了地方财政，也促进了地方经济发展。
而近年来，一些地方为了招商引资、发展经济、
建设城市，违规低价乃至“零成本”、“负成本”出让土地、变相返还土地出让金等，一些地方的土地出让金管理也未严格执行国家对于“收支两条线”的有关要求，对土地
市场、经济转型、资源节约带来极大干扰，也给权力寻租以空间。
一些公开的督察信息显示，在很多接受过督察的地方，普遍存在违规、变相减免土地出让金，土地出让金“收支两条线”管理不规范等现象，特别是一些地方为了招商引资，各种“换汤不换药”的变相操作花样翻新。
收支管理不规范花招多
国家土地督察机构成立以来，各督察局就把对地方政府收取和使用土地出让金的监督检查，作为维护土地利用和管理良好秩序的重要方式。通过分析研究近年来的《国家土地督察公告》可知，违规减免、变相减免返还土地出让金，导致难以应收尽收，是一个较为突出的问题。
历年《国家土地督察公告》显示，大部分接受过督察的地方，土地出让金征收情况较好，但也有少数地方存在乱象。主要是一些地方为了招商引资和留住项目，虽然与用地单位签订出让合同，但其后又以政府办公会议纪要等形式，给项目减免土地出让金；有的地方采取先征收，然后再以某种理由向用地单位返还出让金，或给予其他资金补助等形式，变相减免出让金。
如，《2010国家土地督察公告》中提到的甘肃省榆中县人民政府违反工业用地最低价标准，向有关企业无偿供应土地3455亩，山东省日照市2009年欠征土地出让收入5.24亿元，
山西省
太原市4个
房地产项目欠缴土地出让收入8.3亿元。
又如，2011年，
北京督察局针对河北省人民政府工业用地“零
地价”等问题，开展了专项督察；2012年，国家土地督察机构共督促整改促成追缴土地出让收入和收缴罚款170.82亿元。
更有甚者，一些地方为拖欠出让金的用地单位违规发放土地使用证，为缴纳部分出让金的用地单位分割办理土地使用证，造成
开发商只用少量资金就取得了大片土地的控制权，甚至又以地
融资，制造更大隐患。这类行为不利于政府对
土地市场的
调控，还增加了
银行和政府的风险。
另一个问题是，土地出让金“收支两条线”执行不力。国务院办公厅2006年下发了《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，明确土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，土地出让收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。同时，2009年，财政部、国土资源部等五部委也联合下发《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》，要求地方将土地出让收入全额缴入地方国库，支出则通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理。然而，仍有部分地区不严格执行，有的地方土地出让收支未全额纳入地方基金预算管理，有的地方已收缴的土地出让收入未按规定及时缴入地方国库等。
根据公开资料，2012年，广州督察局在海南省万宁市、广东省阳江市和广西北海市驻点督察阶段发现，未严格执行土地出让金“收支两条线”规定普遍存在；2013年，北京督察局对北京市昌平区、天津市津南区、河北省邯郸市、山西省忻州市、内蒙古自治区通辽市等5个地级市（区）43个县级行政区域进行的例行督察中发现，土地出让金收支管理不规范问题突出，涉及金额达28.6亿元。
部门联动推进出让金审计
如何防止土地资产隐形流失，消除土地出让金管理中的寻租空间？全国两会上，李克强总理已经明确，全面推进土地出让金审计。
“对各级政府土地出让金收支和耕地保护情况的审计工作，已经列入审计署的重点计划，最近已经在东部和西部各选了一个省，准备下半年在这两个省进行试点。”谈起对土地出让金的审计工作，审计署副审计长董大胜说，今年选来选去，最后选定了土地出让金收支情况进行审计。
目前启动的2014年例行督察中，把与土地出让金直接相关的土地供应情况列为重点内容之一。“时间表”也已明确：审计工作将分为先试点、在铺开两个阶段，先通过试点积累一些经验，全面审计计划于7、8月份铺开。今年年底前将结束审计，预计审计结果可能在今年12月或明年1月向社会公布。
涉土资金牵涉地方利益较多，无论国土资源部门，还是审计部门，都希望把隐藏其中的违法违规问题查深查透。而土地管理
政策性、技术性强，因此，在开展土地出让金审计过程中应多部门协调联动。据了解，国土资源部耕地保护司、财务司具体配合这次审计，一些地方也已经在着手相关配合工作。
国家土地督察机构成立之初，就与审计部门建立起了紧密的联系，在土地督察机构成立之时的首次培训班上，就邀请了审计署有关负责人介绍了审计特派员办事处的工作方式和方法。“可以预见，未来审计署土地出让金专项审计将不可避免地与土地督察行动相结合。”一位业内人士表示。(新闻来源中华地产网)
