财政国土两部门联手空置土地出让净收益支配权
2011-11-05 来源：经济观察报 编辑：宋羽欣
从2008年开始财政部要求地方政府编制基金预算，中央才开始对地方土地出让收入有了相对完整的统计。“前些年土地出让收入没什么预算，都在地方自己的专户里，怎么支出都是地方自己决定，也没报过人大审批。”内蒙古一位地方政府官员表示。
土地出让收入是否也会经历这一步尚未可知，但目前财政部和国土部正研究解决土地财政问题的办法，其中就包括研究土地收益的分配办法，趋势将是中央加大对土地收入使用的干预。“也许有一天土地收入80%都由中央指定具体用途，就像专项转移支付一样，那时也许地方对土地出让收入就没什么兴趣了。”一位杭州财税系统人士说。
土地出让收入一直是地方财政重要来源，2010年全国公共财政收入8.3万亿，土地出让收入2.9万亿，总的政府收入中土地出让收入占26%。而在很多市县政府，土地出让收入占其政府收入的一半。而近年，房地产相关税收对各地财政收入增速贡献最大。
据了解，2011年以来中央各部门陆续下文件，要求地方政府从土地出让净收益中提取10%用于保障房建设、10%用于教育投入、10%用于水利建设，加上2004年规定计提15%用于农业土地开发，目前已有45%的土地出让净收益被中央挂了号。
土地出让收益一直是地方市县政府可以自由支配的财源，现在45%都由中央规定了用途，但这仍然不够。
近半收入被控
财政部信息显示，土地出让收入中约有40%的支出用于支付征地拆迁补偿费、破产或改制国有企业职工安置费、对被征地农民社会保障的补助等。按照40%到60%的收益区间计算，2010年2.9万亿元土地出让收入中，土地出让净收益1.16万亿元到1.74万亿元。在此基础上提取45%则为5200亿到7800多亿元。
45%的土地出让净收益用途被中央安排，地方财政显然觉得失去了部分的收入支配权，尽管这45%也是用于地方的各项支出。
国土资源部咨询研究中心咨询委员黄小虎认为，这些举措反映了中央对规范土地出让收入使用的决心。通过这几年政府基金预算的编制和财政专户的清理，中央政府已经基本掌握了地方政府土地收入情况。而中央并不满意地方政府使用土地收入的现状，所以希望通过这种自上而下的安排，让地方将土地收入更多用于民生方面的投入。
2007年，财政部曾就廉租房建设要求地方从土地出让净收益中提取10%用于资金来源，中央转移支付补助中西部省市。但令财政部没想到的是，没有一个省动用土地出让收入，当时地方政府需要建设的廉租房面积并不算大。
财政部一位司长曾情绪激动地表示，“总说廉租房中央不给钱地方做不了，其实地方只要从土地收入中提取1%都绰绰有余”。审计署报告显示，北京、上海、重庆、成都等22个城市从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例未达到规定要求，2007年至2009年，这些城市共计少提取146.23亿元。
为此，2010年开始中央对地方保障房建设提出更高的任务，要求在年度内开工580万套保障房，中央强调了从土地出让收入中提取额度，但最终各地只提取了400多亿元。
按照地方政府的逻辑，通常这类配套先用超收等收入，土地收入尽量留以他用。“2010年地方有一些超收收入，在年底通过追加抵了一部分(保障房投入)。”内蒙古一位地方官员说。
不过黄小虎认为，有一些地方支出按道理应是公共财政来解决，如今也从土地出让金支出，地方的一般预算如果有非常稳定的财源，其实就没有必要非要挤土地出让金，如教育等支出，毕竟土地出让金还是要用于土地。
土地财政症结
只有地方政府知道土地对于财政有多重要。2012年1至9月，杭州主城区共卖地167.6亿元，为近5年以来的最低值，比受金融危机影响的2008年还低20%左右。“年底几个月收入不会太糟，但更严重的影响应该在2012年。”杭州市财税系统人士说，杭州市目前地税部门对税收入库进度进行调节，“现在入库太多，2012年日子就很难过了”。
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